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I.- El fallo

El fallo que fuéramos invitados a comentar fue dictado con fecha 20 de marzo de 2012, por la Corte de Justicia de Salta en autos: “Roca Sociedad Civil (en adelante la “Sociedad) c. Municipalidad de Cafayate (en adelante el “Municipio”) s/amparo - recurso de apelación” (en adelante el "Fallo").

II.- Los hechos

La Sociedad promovió acción de amparo en orden a obtener la habilitación municipal de su local comercial frente a la negativa del Municipio -remitida por nota simple- fundada en la falta de aislación acústica.

El juez a quo hizo lugar al amparo por entender que la exigencia se había tornado abstracta por cumplimiento de la Sociedad y en su caso consideró arbitraria la actitud de la Municipio en tanto no demostró igual exigencia para los restantes establecimientos comerciales ubicados en la zona.

El Municipio apeló y la Corte de Justicia resolvió revocar el Fallo y rechazar el amparo impetrado.

III.- El análisis

El Fallo nos introduce en el inagotable estudio de la acción de amparo, en particular en uno de sus requisitos de admisibilidad sustancial como resulta la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, cuyo examen por parte del Alto Tribunal hubiera merecido expedirse sobre la legalidad del poder de policía ejercido desde el Municipio, elemento fundamental en la dilucidación de la tutela requerida.

Ello así, y compartiendo la resolución del Fallo, nos adentramos a analizar el poder de policía y sus limitaciones, para contrastarlo con la exigencia  requerida a la Sociedad a fin de procurar brindar elementos de análisis superadores a los clásicos argumentos dogmáticos utilizados en las acciones de amparo.

(III.1) El poder de policía municipal. Ambito de competencias

Que el poder de policía como noción teórica, consiste en aquella actividad normativa del estado que limita el ejercicio y contenido de derechos individuales a efectos de compatibilizarlos con los derechos de otros y con el interés público. Eencuentra su fundamento en los artículos 14 y 28 de la Constitución Nacional, que al respecto establecen la relatividad de los derechos, con la consecuente facultad de reglamentarlos, pero la prohibición de alterarlos con aquellas.

En este sentido y como lo viene sosteniendo la Corte Federal: “Ni el derecho de usar y disponer de la propiedad ni ningún otro derecho reconocido por la Constitución tiene carácter absoluto. La reglamentación o limitación del ejercicio de los derechos individuales es una necesidad derivada de la convivencia social”

Ello así, la competencia para el ejercicio dicho poder corresponde, a la nación, a las provincias y a los municipios.

Que en relación a estos últimos, el poder de policía comunal emana no solo de las Cartas Municipales, sino también de la Constitución Provincial, como materialización concreta de la autonomía municipal reconocida en los artículos 170 y concordantes.

Así se consagra en manos de los municipios el ejercicio pleno del  poder de policía en todo el ejido municipal, en orden a satisfacer cuestiones de moralidad, seguridad, higiene y salubridad.

En este marco, se dictan las ordenanzas relativas a habilitaciones municipales, en aras a compatibilizar la actividad comercial con el orden y la convivencia comunitaria.

Sin embargo, el análisis no se encuentra satisfecho si no se cuestiona la validez de aquellas normativas a la luz de ciertos principios, que funcionan como límites necesarios de aquel ejercicio de poder.

(III.2) Límites del Poder de Policía Municipal. Exigencia Acústica.

En este sentido, Gelli tiene dicho que "…el poder de policía no es otra cosa ni se diferencia de la atribución estatal de restringir el ejercicio de los derechos constitucionales a través de reglamentaciones que cumplan con los principios de legalidad y de razonabilidad y que, por ello, son concebidas como excepciones acotadas al uso de la libertad"

La restricción de los derechos debe necesariamente responder a los principios del Estado de Derecho, entre los que cabe mencionar, el de legalidad, razonabilidad e igualdad.

Así se dijo: “Los actos sobre los cuales habrá de verificarse la razonabilidad o irrazonabilidad de las medidas reglamentarias impuestas por la municipalidad demandada a la actividad industrial desarrollada por la actora requieren el análisis de ciertas cuestiones, como determinar si es razonable la relación que se establece entre los objetivos de seguridad en materia edilicia, zonificación urbanística, salubridad, conservación del medio ambiente y la exigencia del traslado de la empresa y, consecuente con ellos, si tales restricciones son fruto de un desborde de autoridad o se ajustan a los límites impuestos por la Constitución al ejercicio de los derechos individuales, en resguardo del interés general de la comunidad —arts. 14, 19, 28, 75 inc. 30 y concs. de la Carta Magna.”

Por ello, el cuestionamiento implica un ejercicio de contrastación entre los límites del poder de policía y la exigencia de aislación acústica, a fin de determinar en el caso concreto si la misma resultaba arbitraria.

  1. Principio de Legalidad

Al respecto, cabe sostener que el único poder habilitado es el legislativo, que dictará las leyes siguiendo el procedimiento de la Constitución Nacional. Es el Congreso Nacional el que establece qué bienes jurídicos cuya preservación es preferida exigen la restricción de determinados derechos individuales, sin sobrepasar nunca el límite del artículo 28, es decir sin llegar a la alteración de su sustancia.

Pero, por la estructura federal asumida en nuestra Constitución Nacional, este principio debe entenderse comprensivo de las potestades reglamentarias de los derechos que se encuentran en cabeza de las legislaturas, poder ejecutivo y poder judicial provinciales, como asimismo sus correspondientes en el orden municipal, ambos, indefectiblemente, sometidos a idénticas restricciones.

Volviendo al Fallo, el primer interrogante que debería responderse es si la exigencia de aislación acústica como manifestación de ese ejercicio de poder de policía se encontraba previamente establecida.

Que este extremo no surge del Fallo y puestos que nos encontramos analizando el tema con fines didácticos y metodológicos, partiremos de de una respuesta afirmativa, ya que un razonamiento contrario implicaría, extremar el análisis a fin de verificar el cumplimiento de los restantes límites, las particulares condiciones del caso, para definir si resultaba legítimo el poder de policía desplegado desde el Municipio.

  1.  Principio de razonabilidad de las normas.

Así también se ha establecido que el ejercicio del poder de policía no puede traspasar los límites de la razonabilidad.

En este sentido se ha entendido que lo irrazonable es arbitrario, carente de sustento y ha sido analizado según las pautas o criterios aplicados por la jurisprudencia, adoptando dos posiciones respecto a medios y fines de las normas: uno apunta a examinar si el medio utilizado es desproporcionado excediendo el fin perseguido; el otro atiende a si la vía utilizada guarda relación de causalidad con el fin aunque aquél no sea el único con el que se puede alcanzar el objeto propuesto. En la primera alternativa "la relación debe ser, además, proporcionada; en la segunda basta con que exista la relación".

Según este principio, debe cuidarse especialmente que las normas legales mantengan coherencia con las reglas constitucionales, de suerte que su aplicación concreta no resulte contradictoria con lo establecido en la Ley Fundamental

La razonabilidad con que se ejercen tales facultades, es lo que otorga validez a los actos de los órganos del estado, y que permite a los jueces, ante planteos concretos de la parte interesada, verificar el cumplimiento de dicho presupuesto.

Volviendo a Fallo, cabría preguntarse si el requisito no resultaba razonable, atendiendo a las particulares circunstancias del local (techo de lona) y en orden a armonizarse con principios tales como interés general, los derechos de los terceros e incluso el medio ambiente, respecto del cual el municipio resulta su principal garante. Interrogante que respondemos por la afirmativa.

  1. Principio de igualdad.

Por último, también se ha consagrado como límite, el principio de igualdad. En este sentido, la misma, implica que las distinciones normativas para supuestos que se estiman distintos, son valederas en tanto no sean arbitrarias, es decir, no obedezcan a propósito de injusta persecución o indebido beneficio, sino a una causa objetiva para discriminar, aunque su fundamento sea opinable.

Ha sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que el principio de la igualdad ante la ley según el espíritu de la Constitución, no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, por eso la verdadera igualdad consiste en aplicar en los casos ocurrentes, la ley según las diferencias constitutivas de ellos.

Este principio no significa tratar a todos los individuos de una misma manera, sino a todos los iguales de una misma manera. Su correcta aplicación exige que se adviertan las distinciones entre las personas, dado que no todos los individuos se encuentran en una situación jurídica idéntica, de modo que aplicar una misma regla para todos contradice la lógica e, incluso, puede generar graves injusticias.

Que sobre este punto se advierte el yerro del juez de grado, en tanto la medida no resultará arbitraria en la medida que los demás locales comerciales de la zona posean otras características edilicias que la del amparista.

Ello así, no es lo mismo ser titular de un inmueble para ofrecer un espectáculo de música que serlo de un terreno sobre el cual se monta una carpa. Lo que evidencia las disímiles circunstancias y habilita el tratamiento desigual descalificado.

(III.3) Corolario

Que por todo lo expuesto corresponde indagar si ¿la exigencia de aislación acústica exigida desde el Municipio resultaba  arbitraria? Estimamos que no, en el entendimiento de que el poder de policía fue ejercido respetando los límites que le son propios y en aras a compatibilizar la actividad comercial del interesado, con el interés general y particular de los habitantes de la comuna.

IV.- Procedencia del amparo. Falta de configuración de los requisitos de admisibilidad formal y sustancial.

Que por todo lo considerado, cabe concluir que la acción de amparo no resultaba procedente, ora sea por la falta arbitrariedad manifiesta desplegada por el Municipio, ora sea por la inidoneidad de la vía.

En este sentido, las vías procesales disponibles para el amparista resultaban aptas para obtener la habilitación pretendida, sin que las mismas se encuentren siquiera agotadas. Concordantemente se ha sostenido: “Corresponde rechazar la acción de amparo intentada por quien pretende obtener la habilitación comercial de un local, si no acreditó el agotamiento de la vía administrativa, ni haber dado cumplimiento a los requisitos de habilitación, pues no resulta posible sustituir todo el procedimiento de habilitación por esta vía judicial, sin otorgar posibilidad de defensa a la Municipalidad involucrada, que es la autoridad que ejerce el poder de policía, máxime si no aparece como manifiesta la violación a derecho constitucional alguno considerando que aquellos se ejercen conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio”.

Ello así, la acción de amparo no resulta una vía sustitutiva de otras, porque tal como lo ha establecido el Alto Tribunal en una síntesis precisa: “para lograr la autorización obtenida a través de la sentencia, la accionante debió utilizar las vías administrativas pertinentes, no resultando la acción de amparo la adecuada para ello”

V.- Conclusión Final

Que el Fallo dictado por el Alto Tribunal es inobjetable, más no sus fundamentos, puesto que con fórmulas dogmáticas desaprovechó una buena oportunidad de pronunciarse sobre los límites del poder de policía municipal y su aplicación en los casos concretos, para fundar la falta de arbitrariedad alegada y reforzar los clásicos argumentos desestimatorios de las acciones de amparo.

SALTA, septiembre de 2012.

p/ Washington Alvarez y Victoria Amieva

Abogados del Estudio Washington Alvarez - Abogados

 

USLENGHI, Alejandro, "Poder de policía y actividad de fomento", El Derecho administrativo argentino hoy, Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1996, p. 87 y siguientes. Ver también CASSAGNE, Juan Carlos, "Derecho administrativo", t. II, Abeledo Perrot, Buenos Aires 1996, p. 454 citado in re: Una decisión judicial razonable y coherente sobre el poder de policía, Ivanega, Miriam M, Publicado en: LA LEY 2005-B , 69 

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  Una decisión judicial razonable y coherente sobre el poder de policía, Ivanega, Miriam M, Publicado en: LA LEY 2005-B , 69 

Fallos 320:2151.(36) Fallos 320:2151.

Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minería de General Roca • 17/10/2008 • Montre, Celinda Estela • La Ley Online • AR/JUR/16078/2008